En las últimas décadas, el crecimiento de las ciudades en México se ha caracterizado por el emplazamiento de la vivienda hacia las periferias. Tal característica expresa la forma paralela, no necesariamente coherente, como se llevan a cabo los instrumentos para el ordenamiento territorial, la producción de vivienda y la política ambiental. El artículo 27 constitucional define la función social señalando que “la nación tiene la facultad para imponer a la propiedad las modalidades que dicte el interés público” misma que se ejerce a través de planes y programas de desarrollo urbano. Sin embargo, los instrumentos para el ordenamiento territorial, no han tenido el efecto esperado en cuanto a garantizar la función social del suelo, y en cambio, han sido un reflejo de las acciones de los principales agentes de la producción habitacional.

La presente investigación consta de cuatro capítulos en los que se evalúa la eficacia de los instrumentos del ordenamiento territorial para garantizar la función social del suelo y su relación con la producción de vivienda en la periferia. Se sostiene la premisa de que el ordenamiento territorial no dirige el desarrollo de la ciudad, sino que hace representaciones de ésta, legitimando lo que ya sucede en terreno. El área de estudio comprende el municipio de Culiacán, particularmente la cabecera municipal, en donde se usa como referente la normatividad urbana de las últimas tres décadas, así como algunos antecedentes. Dentro de la metodología se documentó lo establecido en dichos instrumentos y se hizo un análisis cartográfico de los usos planificados y la expansión urbana real, identificando los usos previos, así como su relación con las afectaciones ambientales y desastres hidrometeorológicos. Posteriormente se caracterizaron las principales formas de urbanización habitacional, y los principales agentes involucrados en ellas.

La mezcla social es un ideal que persigue la existencia de diversidad poblacional en un espacio geográfico determinado y que ha sido generado en diversas partes del mundo para la consecución de diferentes objetivos. La evidencia documental es extensa mas no concluyente sobre hasta qué grado la mezcla social puede ser beneficiosa para las comunidades en donde es fomentada. Las experiencias retomadas en el presente documento dan cuenta de la diversidad de resultados que surgen a partir de la implementación de políticas que buscan generar cierto grado de mezcla. A pesar de ello, dichas políticas siguen siendo propuestas como mecanismo para atender las problemáticas urbanas, así como para la búsqueda de ciudades más justas e integradas, al menos a nivel discursivo. El Gobierno de la Ciudad de México diseñó el Programa Especial de Regeneración Urbana y Vivienda Incluyente que busca desarrollar instrumentos que estimulen la producción de vivienda y que permitan la materialización del derecho a la vivienda. Para alcanzar dicho objetivo, ofrece incentivos a productores de vivienda para que incluyan en sus desarrollos 30% de vivienda incluyente. Con ello, el programa fomenta la generación de mezcla social a partir de la proximidad física de población de diferentes niveles de ingreso en un mismo desarrollo. En esa lógica, la presente investigación analiza el diseño del programa para determinar si es una respuesta adecuada a la problemática actual de la ciudad en materia de vivienda. La investigación concluye que el programa adolece de un diseño deficiente al supeditar la producción de vivienda social a agentes externos, pero no contemplar instrumentos integrales que motiven su participación, además de no considerar las características socioeconómicas y culturales predominantes que le permitan fomentar el cambio de paradigma que una política así requiere. Lo anterior, impedirá la consecución de sus objetivos, así como del mandato constitucional sobre fomentar una ciudad más integrada. Por ello, la investigación culmina proponiendo una serie de recomendaciones que podrían ser de utilidad para que el programa pueda tener un mayor grado de éxito.

De acuerdo con Pablo Yanes (2007), es a partir de la primera elección del Jefe de Gobierno del Distrito Federal que se da un cambio en la implementación de políticas sociales en materia indígena. El Lic. Cuauhtémoc Cárdenas reconoce dentro de la pluralidad de la ciudad a estos pueblos y se les deja de ubicar como parte de los grupos vulnerables, considerándolos, a partir de ese momento como grupos de atención prioritaria y con esto se da inicio a la atención de las necesidades de este sector de la población.

Esto queda plasmado en el Documento Marco de Política Social del Gobierno del Distrito Federal en donde uno de los objetivos es “diseñar una política específica respecto a los pueblos indígenas migrantes en torno a lograr el reconocimiento jurídico de la composición pluricultural de la Ciudad de México y de los derechos de los pueblos indígenas y poblaciones indígenas migrantes, así como impulsar la reforma de las instituciones de la ciudad en la perspectiva de la diversidad cultural, para promover el pleno goce de sus derechos sociales y colectivos, la equidad y el desarrollo de estos pueblos que les permita acceder a la construcción y ejercicio de una ciudadanía multicultural”(1998: 64).

Siguiendo esta línea, se llevaron a cabo diversas acciones como la conformación del Centro de Atención al Indígena (CATIM) desde la Secretaría de Desarrollo Social; se dio una capacitación a los traductores indígenas y a los defensores de oficio mediante el Taller de Formación de Traductores, Interpretes Interculturales y Gestores en Lenguas Indígenas; se organizó la Feria de la Diversidad Cultural y los Encuentros sobre Presencia Indígena en la Ciudad de México. También se construyó la Casa de los Pueblos Originarios en Santiago Tepalcatlalpan Xochimilco y se elaboró el Programa de Reordenamiento del Comercio en Vía Pública (Yanes, 2007).

Más tarde, el Gobierno de Andrés Manuel López Obrador, con base en el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2000-2006, bajo sus cuatro políticas estratégicas a) el derecho a la seguridad y a la protección civil, b) el desarrollo sustentable; c) la austeridad republicana y d) “Por el bien de todos primero los pobres”, continuó sobre esa línea.

Esta tesis de maestría tiene como objetivo presentar un método que consiste en relacionar datos de una variable censal que no es coincidente al marco territorial INEGI [Estatales (AGEE), Municipales (AGEM), Básicas (AGEB)], con otra variable, que para este caso es el tiempo con el fin de encontrar valores más acorde a la superficie que se está analizando, ya que uno de los problemas recurrentes en las ciencias sociales deriva del uso de datos que no son suficientemente representativos para el análisis de los fenómenos sociales. Un ejemplo de esto es la base de datos de población que puede ser consultada en el sitio del INEGI, dicha base de datos tiene la particularidad de que puede ser consultada a partir de sus estadísticas históricas (1895-2010) pero estas han sido modificadas bajo criterios de reducción territorial, esto es, se han ido presentado de escalas mayores (por ejemplo: estatal, municipal) a escalas menores (Ageb y manzana).

Dicha peculiaridad hace que muchas veces existan problemas de no coincidencia dato[1]territorio, esto es, que una poligonal posea un espacio de más o de menos de acuerdo a la escala territorial del INEGI, desembocando consecuencias negativas en su representación cartográfica y en sus lecturas históricas. En este sentido, se presenta una metodología (a nivel manzana) destinada a obtener resultados más acordes de una variable censal que no es coincidente al marco territorial del INEGI, como es el caso, de la poligonal del Centro Histórico que presenta un recorte territorial en algunas de sus Agebs, mismo que el análisis por manzana permite superar. Además de ofrecer el análisis por manzana se presenta una lectura más fiel de los datos y una lectura cartográfica nueva.

La eficacia de la metodología propuesta puede ser evaluada a través de la ilustración y los cálculos que hacen confluir métodos estadísticos y un sistema de información geográfico. Se espera que esta tesis sirva de instrumento didáctico para todos los investigadores sociales interesados en el análisis territorial y que también gire en torno a la discusión de la sistematización de un dato para una serie histórica dado que la manera usual es por un método inexacto, de esta manera se podrá profundizar en cuál es la metodología a aplicar más adecuada.

En el Estado de México, se ha adoptado una nueva modalidad de urbanización formal que se caracteriza por su novedosa forma de planificación y organización del espacio, en específico, se habla de los llamados Conjuntos Urbanos, que en los últimos años han sido priorizados de manera conjunta entre las autoridades estatales, municipales e inmobiliarios privados, como la alternativa, sino es que la única opción, en cuanto a la producción formal de la entidad mexiquense.

Una modalidad que ha venido a remplazar y limitar el acceso a otras ofertas de producción formal de suelo, como lo fue en su momento, la figura del fraccionamiento que por décadas fue el medio por el cual se incorporaba suelo urbano de manera formal –e informal– a la entidad. Sin embargo, con el paso del tiempo el fraccionamiento se convirtió en una modalidad que se volvió poco compatible no sólo con la nueva forma de concebir el ordenamiento urbano de la entidad, sino también de favorecer el negocio de la construcción y de aquellas actividades ancladas a este sector. Para ello, fue indispensable crear una nueva figura jurídica denominada Conjunto Urbano, con la intencionalidad de establecer una nueva y compleja lógica de “cómo hacer ciudad”.

La figura de conjunto urbano fue incorporada por primera vez a la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de México (1993), la cual se reguló bajo la misma estructura normativa de la modalidad del fraccionamiento, sin embargo, con el nuevo marco jurídico que representa el Código Administrativo del Estado de México (2001), se limita el acceso a otras ofertas de suelo y por consiguiente, configura al conjunto urbano como una modalidad de urbanización dominante en la entidad mexiquense. Y para fines de esta investigación, se parte del supuesto de que el nuevo marco normativo caracterizado por simplificar y facilitar la incorporación de suelo urbano, vía conjunto urbano, ha propiciado el boom habitacional de la entidad.

Un boom habitacional que se concentra en determinados municipio de la región del Valle de México, principalmente impulsado por los desarrolladores inmobiliarios quienes se han encargado de tener una fuerte participación en la producción de vivienda de interés social y cuya expresión en el territorio, es la conformación de conglomerados urbanos de grandes dimensiones físicas y amplia repercusión social; sobre todo, porque esta oferta habitacional se localiza cada vez más alejada de los principales centros urbanos y en espacios de grandes contrastes y carencias en cuanto ofertas de empleo, acceso a servicios, equipamientos, infraestructura y oportunidades de desarrollo para la población que hoy día es atraída a estos espacios por la oferta habitacional que en ellos existe.

La ciudad de México, durante los tres siglos y medio de dominación española y tres décadas después de la independencia, creció relativamente poco. ”De hecho entre los siglos XVI y XIX creció cuatro veces, pasando de 30 mil habitantes en 1552 a 137 mil en 1884con una superficie de 1,076 hectáreas”(Michel,1998:11). Fue hasta el siglo XX cuando realmente ocurrió su transformación al crecer veinticinco veces entre 1900, cuando contaba con 345 mil habitantes, y 2000, en que alcanza una población de 8.6 millones de habitantes. En este proceso, su densidad poblacional aumentó de “127 habitantes por hectáreas en 1900, hasta alcanzar 135 ha/ha en 1950” (PGDUDF1 ,1996:12)

Entre 1950 y 1960 la superficie urbana de la Ciudad de México excedió el límite norte del Distrito Federal, ampliando su extensión urbana a 47,000 hectáreas. Esto motivó que, a pesar del incremento demográfico a 5.4 millones de habitantes, se redujera la densidad a 114 hab/ha. Al crecimiento del norte se adhirió el Sureste integrado a Iztapalapa e Iztacalco y el del sur hacia Tlalpan y Xochimilco.

A partir de este momento el área urbana rebasa los límites del Distrito Federal y se expande hacia los municipios conurbados del Estado de México, lo que se tradujo en un crecimiento espectacular de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM) ya que de 1950 a 1980 pasa de 3 a 14 millones de habitantes, aunque el Estado de México y el Distrito Federal experimentaron desarrollos diferenciales en superficie y población.

La estructura de las ciudades es resultado de las formas de producción urbana que están dadas por la correlación entre el comportamiento del suelo y la política del Estado. La dinámica del suelo (comprendido con todos sus elementos como la disponibilidad, el tipo de tenencia, la localización) esta vinculada a la política del Estado, que se rige desde un referente teórico y conceptual de desarrollo. Las concepciones que prevalecen en el Estado contribuyen para modificar la estructura de la ciudad y para incorporar nuevos elementos. Cuando el Estado modifica su concepción de desarrollo, transforma y reestructura su aparato institucional y normativo.

Desde la década de los ochenta surge en el ámbito internacional la concepción teórica del desarrollo global, que busca que los Estados Nación apliquen políticas de corte neoliberal que señalan modificaciones legales e institucionales que conllevan a su adelgazamiento. La globalización busca integrar a los Estados a la competencia del libre mercado, y éstos deben ser competitivos si quieren “sobrevivir”, para lograrlo tienen que garantizar las “nuevas” condiciones generales de la producción, siendo el desarrollo urbano el encargado de materializarlo. El Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial son los mecanismos institucionales principales, que se han hecho cargo de elaborar las directrices, difundir los “beneficios” (sic) y vigilar en los países el desarrollo de los lineamientos neoliberales que buscan funcionar de manera global.

Con la concepción teórica global, el Estado aplica un modelo que bien puede denominarse “liberalismo urbano”, entendido como la libertad del capital privado para que inviertan en las ciudades y proliferen megaproyectos inmobiliarios destinados al terciario avanzado; asimismo la libertad para controlar y promover la producción habitacional y hacerla de manera masiva y en serie, limitándose la acción del Estado a suministrar la infraestructura y los servicios urbanos, todo con la intención de incidir en las metrópolis para que adapten su crecimiento y distribución espacial en función de las actividades económicas regidas por la lógica de las 7 “ciudades globales”, la cual consiste en la competencia de regiones articuladas por nodos urbanos, que constituyan un sistema urbano nacional que a su vez se inserte con el sistema urbano global.

El problema de la vivienda no es propio de una ciudad, ni de un país en especial, ni siquiera de una clase social. Sino que es propio de todos los pueblos y ciudades del mundo. Tampoco es un problema propio de los tiempos actuales, aunque se ha hecho más grave a partir de la segunda mitad del siglo XX. Sin embargo, cada país, cada región y cada ciudad del mundo ha tratado de resolverlo en función de sus medios y posibilidades económicas, culturales, sociales, demográficas y hasta étnicas.

Al igual que en otros países en desarrollo, México experimentó un acelerado crecimiento poblacional, iniciado en los años cuarenta y repuntando hacia los setentas. En este periodo se generó una creciente demanda de vivienda, principalmente en las grandes ciudades, debido fundamentalmente a los fenómenos de industrialización de las metrópolis y a la fuerte migración campo-ciudad que el mismo proceso industrial requería, siendo la mas representativa por su magnitud, la Ciudad de México.

Toda esa demanda acumulada de vivienda en el país expresa un gran déficit en el parque habitacional existente. Por eso el Estado ha intentado, desde finales de la década de los cuarenta, solucionar este problema deficitario, principalmente frente a la demanda de vivienda para sectores de bajos ingresos, a través de diferentes programas sociales, entre ellos, la promoción en la Ciudad de México de conjuntos o unidades habitacionales de diferentes dimensiones.

Esta participación activa del Estado en materia de producción de vivienda social, tuvo un gran auge en la década de los setentas, gracias a la creación en 1972 de los Fondos para la Vivienda, INFONAVIT y FOVISSSTE, que fueron los ejes de esta política.